Grundsätze der Alkoholbesteuerung

Diese Policy Note wurde von Economics for Health und RESET Alcohol verfasst. Die Policy Note umreißt sechs übergeordnete Grundsätze der Alkoholsteuerpolitik. Diese Grundsätze basieren auf den Erkenntnissen von mehr als 25 Expert*innen.

Hintergrund

Die folgenden Erörterungen und Grundsätze sind das Ergebnis einer zweitägigen Fachtagung zum Thema Alkoholsteuer, die vom 5. bis 6. Mai 2025 in Mexiko-Stadt stattfand. Die Tagung wurde von der RESET Alcohol Initiative unterstützt und vom Team »Economics for Health« (EfH) der Johns Hopkins Bloomberg School of Public Health (www.economicsforhealth.org) ausgerichtet. An der Tagung nahmen mehr als 25 Expert*innen teil, die sich auf die Entwicklung und Umsetzung von Steuern auf ungesunde Produkte spezialisiert haben und aus folgenden Organisationen stammen: Action for Economic Reforms (Philippinen), Bloomberg Philanthropies, Boston University School of Public Health, Center for Global Development, Centre for Addiction and Mental Health (Kanada), Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (Mexiko), Economics for Health an der Johns Hopkins Bloomberg School of Public Health, Internationaler Währungsfonds, Open Philanthropy, Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Panamerikanische Gesundheitsorganisation, Universidad Adolfo Ibañez (Chile), Universidade Católica de Brasília, University of Cape Town, University of Illinois Chicago, University of Toronto, Vital Strategies, Weltbank und Weltgesundheitsorganisation.

Übergeordnete Grundsätze

Das Hauptziel der Erhöhung der Alkoholsteuer ist die Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung und der Gesundheitsergebnisse.

Jahrzehntelange Forschungen haben das enorme Ausmaß der gesundheitlichen, wirtschaftlichen und sozialen Schäden durch Alkoholkonsum dokumentiert (zum Beispiel Babor et al., 2023; Brauer et al., 2024; Manthey et al., 2021; Shield et al., 2025). In den meisten Ländern sind alkoholische Getränke jedoch für die meisten Menschen nach wie vor erschwinglich. Es gibt eindeutige Belege aus verschiedenen Ländern (mit niedrigem, mittlerem und hohem Einkommen), dass eine erhebliche Erhöhung der Alkoholpreise zu einem deutlichen Rückgang des Konsums führt (Chaloupka et al., 2009; Drope & Powell, 2024; WHO, 2023). Es gibt auch eindeutige Belege aus verschiedenen Ländern, dass Verbrauchsteuern – und nicht andere Steuern (wie die Mehrwertsteuer, die allgemeine Umsatzsteuer oder Einfuhrzölle, die Alkohol einschließen) – das beste Instrument sind, um die Preiserhöhungen zu erreichen, die zu diesen Verbrauchsrückgängen führen würden (Chaloupka et al. 2019; WHO, 2023).

Verbrauchsteuern sind insofern einzigartig, als dass im Gegensatz zu allgemeinen Steuern eine Erhöhung der Verbrauchsteuern speziell auf alkoholische Getränke deren Preise im Vergleich zu anderen Waren erhöht, was eher dazu führt, dass die Verbraucher*innen weniger Alkohol konsumieren. Darüber hinaus führt eine Verbesserung der Verbrauchsteuersysteme, die den Schaden durch Alkohol verringert, unter den meisten Umständen zu höheren Verbrauchsteuereinnahmen. Laut Daten aus dem Jahr 2024 blieben die Steuern und Preise für alkoholische Getränke in den meisten Ländern niedrig (WHO, 2025), und die meisten Regierungen, die derzeit Verbrauchsteuern auf Alkohol erheben, sind in erster Linie an der Generierung von Einnahmen interessiert und weniger an der Verringerung der durch Alkohol verursachten Schäden.

Regierungen sollten sich bemühen, klare und einfache Definitionen für alkoholische Getränke und Produkte zum Zwecke der Besteuerung und der damit verbundenen Regulierung zu schaffen.

Eine klare und logische Definition – beispielsweise ab einem Alkoholgehalt von 0,5 Volumenprozent – gewährleistet Konsistenz und vermeidet potenziell widersprüchliche Definitionen in anderen Teilen des alkoholbezogenen Rechtsrahmens. Es ist zu beachten, dass höhere Alkoholgehaltsschwellen potenzielle Möglichkeiten zur Umgehung von Verbrauchsteuern schaffen und von Hersteller*innen/Verkäufer*innen genutzt werden könnten, um potenziell gefährdete Gruppen (zum Beispiel Kinder oder Jugendliche) anzusprechen. Wenn es einen erheblichen Konsum von nicht zum Trinken bestimmten Produkten mit hohem Alkoholgehalt gibt (zum Beispiel alkoholhaltige Mundspülungen oder Tinkturen), können Regierungen diese Produkte ebenfalls in ähnlicher Weise besteuern (Gil et al., 2009; Lachenmeier et al., 2009).

Die Besteuerung von Alkohol lässt sich am besten im Rahmen eines umfassenden Pakets bewährter Maßnahmen zur Alkoholkontrolle umsetzen.

Die Erhöhung der Verbrauchsteuern ist eine bewährte und wirksame Strategie, um den Alkoholkonsum zu senken und den Einstieg junger Menschen in den Alkoholkonsum zu verzögern, aber sie ist kein Allheilmittel für alle damit verbundenen Herausforderungen im Bereich der öffentlichen Gesundheit. Es gibt nicht nur andere wirksame Strategien, Programme und Maßnahmen, die zur Senkung des Konsums beitragen, sondern vorläufige Forschungsergebnisse deuten auch darauf hin, dass die Auswirkungen von Steuern verstärkt werden können, wenn verschiedene Ansätze in einer umfassenden Alkoholpolitik kombiniert werden (Gapstur et al., 2025). Weitere wirksame Maßnahmen sind Beschränkungen der Verfügbarkeit, Verbote oder Beschränkungen der Vermarktung, die Förderung und Durchsetzung von Maßnahmen gegen Alkohol am Steuer sowie die Verbesserung des Zugangs zu Kurzinterventionen und Behandlungen (Rekve et al., 2019).

Die folgenden Grundsätze helfen dabei, genauer zu definieren, wie Regierungen alkoholische Getränke besteuern sollten. Natürlich gibt es Nuancen, die aufgrund verschiedener Faktoren auf Länderebene berücksichtigt werden müssen (wie zum Beispiel die Durchsetzungskapazitäten, die Art des allgemeinen Regulierungsrahmens für den Verkauf und Konsum von Alkohol, die Sicherheit der Liefer-/Wertschöpfungsketten und die regionale Steuerkonsistenz).

Spezifische Grundsätze der Alkoholbesteuerung

Grundsatz 1
Da der Konsum von Alkohol (Ethanol) die direkte Ursache für gesundheitliche und soziale Schäden ist, sollte dessen Messung die Grundlage der Steuerstruktur bilden.

Dementsprechend ist in den meisten Fällen eine spezifische Verbrauchsteuer auf der Grundlage des Alkoholgehalts die wirksamste Steuerstruktur. Eine spezifische Steuer ist ein fester Geldbetrag, der auf eine physische Einheit eines Produkts erhoben wird. Bei Alkoholprodukten würde sie auf eine Menge (zum Beispiel einen Liter) reinen Ethanols erhoben. Eine spezifische Steuer ist in der Regel einfacher und transparenter als andere Steuerarten, wie beispielsweise die Ad-valorem-Steuer. Spezifische Steuern sind auch wirksamer, um die Preise der billigsten ähnlichen Produkte anzuheben – da sie nicht auf dem Wert basieren – und die Preisstreuung innerhalb einer Produktkategorie und/oder über Kategorien hinweg zu verringern.

Es kann Umstände geben, unter denen Regierungen sich für ein hybrides System entscheiden, das sowohl eine (größere) spezifische Komponente auf der Grundlage des Alkoholgehalts als auch eine Wertsteuerkomponente verwendet. Eine Wertsteuer ist ein Prozentsatz eines zugewiesenen Wertes (zum Beispiel der angegebene Einzelhandelspreis, der Ab-Werk-Preis oder der Preis einschließlich Kosten, Versicherung und Fracht (CIF)). Da die Produktionskosten und damit auch die Verkaufspreise verschiedener Arten von alkoholischen Getränken erheblich variieren, können Regierungen Ad-valorem-Verbrauchsteuern in Kombination mit spezifischen Steuern verwenden, um einen Preis pro Standardgetränk für verschiedene Kategorien (zum Beispiel Spirituosen und Bier) zu kalibrieren. Dies ist besonders wichtig, da der Verkaufspreis wohl die bedeutendste Variable ist, die die Entscheidung zum Alkoholkonsum beeinflusst.

In einem Marktsegment für Premiumprodukte können Regierungen auch eine Ad-Valorem-Steuer erheben, um zusätzliche Einnahmen aus diesen höherpreisigen Produkten zu generieren, die in der Regel vor allem von Personen mit höherem Einkommen als Verbraucher*innen konsumiert werden. Mit anderen Worten: Durchdacht eingesetzte Ad-Valorem-Steuern können Regierungen dabei helfen, andere Ziele zu erreichen.

Grundsatz 2
Die Steuerbehörden sollten sich um eine einheitliche Anwendung der Alkoholsteuer bemühen.

Im Allgemeinen sollten die Behörden als Ausgangspunkt Alkohol pro definierter Einheit (zum Beispiel einen Liter Ethanol) unabhängig von der Kategorie und/oder Art des Getränks gleich besteuern. Dieser Grundsatz der Einheitlichkeit sollte auch für Produkte gelten, unabhängig davon, ob sie im Inland hergestellt oder importiert werden. Einige Produkte können jedoch Eigenschaften aufweisen, die eine strengere Besteuerung erforderlich machen, wenn sie einen unverhältnismäßigen Schaden pro Liter konsumiertem Ethanol verursachen und/oder wenn ihr Verkaufspreis aufgrund niedriger Produktionskosten oder anderer Variablen vergleichsweise niedrig ist.

Beispielsweise haben einige Regierungen mit gezielten Maßnahmen auf die aggressive Einführung von Produkten durch die Alkoholindustrie reagiert, die oft als »Alcopops« bezeichnet werden und eindeutig für Kinder und Jugendliche entwickelt und vermarktet werden (zum Beispiel durch kindgerechte Geschmacksrichtungen). Gezielte Maßnahmen sind in diesem Fall gerechtfertigt, da sich Jugendliche neurologisch noch in der Entwicklung befinden und daher anfälliger für größere alkoholbedingte Schäden pro Liter konsumierten Alkohols sind. Wenn der Einstieg in den Alkoholkonsum in einem Land eindeutig mit bestimmten Getränken verbunden ist, hat sich gezeigt, dass dieser Einstieg durch höhere Steuern vermieden oder verlangsamt werden kann (Sornpaisarn et al., 2015). In ähnlicher Weise können in einigen Ländern bestimmte Spirituosen, angereicherte Weine und/oder Malzliköre mit starkem Alkoholkonsum und/oder episodischem Rauschtrinken in Verbindung gebracht oder sogar dafür vermarktet werden. In der Regel sind diese Produkte sehr günstig, und es gibt Hinweise darauf, dass die durch sie verursachten Schäden unverhältnismäßig größer sind als bei anderen Produkten (Patterson, 2023). Unter diesen Umständen kann es sinnvoll sein, gezielte höhere Steuern als Instrument zur Eindämmung des Konsums dieser spezifischen Produkte einzusetzen, wobei die Behörden die Umsetzung überwachen müssen, um sicherzustellen, dass unbeabsichtigte Folgen die übergeordneten Ziele nicht untergraben (beispielsweise durch den Ersatz durch andere ähnliche Produkte).

Grundsatz 3
Die Regierungen sollten die Alkoholsteuer erheblich und regelmäßig erhöhen, um die Preise (insbesondere im Vergleich zu anderen Waren) kontinuierlich anzuheben und den Alkoholkonsum zu senken.

Verbraucher*innen reagieren auf Veränderungen der realen Preise (das heißt inflationsbereinigt) im Zusammenhang mit ihrer eigenen realen Kaufkraft (reales Einkommenswachstum) (WHO, 2023). Regierungen sollten zumindest regelmäßige – mindestens jährliche – und automatische Erhöhungen der spezifischen Verbrauchsteuer an die Kombination aus Inflation und realem Einkommenswachstum koppeln. Dies trägt dazu bei, den realen Wert der Steuer aufrechtzuerhalten und sicherzustellen, dass alkoholische Getränke nicht erschwinglicher werden. In einigen Kontexten können sich die Inflation und/oder das reale Einkommenswachstum schnell ändern, sodass es notwendig sein kann, bestimmte Steuersätze häufig – beispielsweise mindestens einmal jährlich – anzupassen, obwohl einige Länder dies für ähnliche Produkte wie Tabak häufiger tun (zum Beispiel Wilkinson et al., 2019).

Grundsatz 4
Wenn eine Wertsteuer erhoben wird, sollte sie so nah wie möglich am Einzelhandelspreis angesetzt werden, um die größte Wirkung auf den von den Verbraucher*innen zu zahlenden Preis zu erzielen.

Preismanipulationen durch Hersteller*innen mit Ad-Valorem-Steuern (oft zwischen verbundenen Parteien in der Liefer-/Wertschöpfungskette) kommen bekanntermaßen häufig vor. Daher ist es für die Wirksamkeit dieser Steuern entscheidend, sicherzustellen, dass der Preis, auf dem eine Ad-Valorem-Steuer basiert, dem tatsächlichen Marktpreis entspricht. Da Preismanipulationen eher in früheren Phasen der Liefer-/Wertschöpfungskette auftreten, beispielsweise bei Ab-Werk- und CIF-Importpreisen, ist es am besten, wenn möglich eine Basis zu wählen, die näher am Einzelhandelspreis liegt, wo die Differenz zu den Marktpreisen tendenziell geringer ist. Da Regierungen häufig aus anderen Gründen, beispielsweise für die Mehrwertsteuerabrechnung oder die Berechnung des Verbraucherpreisindex, Einzelhandelspreise erheben, können diese Informationen den Steuerbehörden helfen, diese Steuern wirksamer umzusetzen.

Die Einzelhandelspreise sind in der Regel ebenfalls deutlich höher – und sie sind transparenter, da sie naturgemäß öffentlich zugänglich sind –, sodass die auf den Einzelhandelspreisen basierenden Wertzölle niedriger angesetzt werden können, um ein bestimmtes Einnahmeziel zu erreichen, als dies an anderen Punkten der Liefer-/Wertschöpfungskette der Fall wäre. Im Gegensatz dazu sind die Preise ab Werk oder CIF-Preise in der Regel niedriger, sodass viel höhere Zölle erforderlich sind, um die Einnahmeziele zu erreichen, was politisch nur schwer akzeptiert oder unterstützt werden kann.

Grundsatz 5
In Fällen, in denen nur eine Wertsteuer erhoben wird, sollten die Regierungen zusätzlich eine Mindeststeuer (in absoluten Werten) anwenden, die entsprechend der Inflation und dem realen Einkommenswachstum angepasst wird.

Aus verschiedenen Gründen, darunter auch vermeintliche Kapazitätsengpässe, bestehen einige Regierungen auf einer reinen Ad-valorem-Verbrauchssteuer. Ist der Basiswert für eine Ad-valorem-Steuer sehr niedrig, bleibt das absolute Steuerniveau selbst bei einem hohen Ad-valorem-Steuersatz niedrig, und die entsprechenden Preise pro Standardgetränk dürften ebenfalls niedrig sein. Wenn Regierungen in diesen Fällen eine hohe Mindeststeuer pro Standardgetränk festlegen, werden die Möglichkeiten und Anreize für Unternehmen, das System zu umgehen, erheblich eingeschränkt.

Es ist anzumerken, dass eine kleine Handvoll Regierungen entsprechende Maßnahmen ergriffen haben, bei denen die Regierung einen Mindestverkaufspreis pro Volumen (MP) festlegt – beispielsweise nach Getränkekategorien wie Wodka in Russland – oder pro Alkoholeinheit (Mindestpreise). Diese Maßnahmen sind in der Regel nicht optimal und sollten nur als letztes Mittel eingesetzt werden, wenn keine Aussicht auf eine Reform der Verbrauchsteuer besteht – beispielsweise wenn eine Gerichtsbarkeit nicht unabhängig Steuern erhöhen kann. Weder ein MP noch ein MUP sind wirksam, um die Preise aller alkoholischen Getränke anzuheben, da sie nur für die billigsten Produkte gelten. Darüber hinaus generieren diese Maßnahmen keine Einnahmen für die öffentlichen Finanzen, da die zusätzlichen Einnahmen als Gewinn an die Industrie gehen.

Anstelle von MP- oder MUP-Maßnahmen kann eine erhebliche spezifische Verbrauchsteuer in der Regel dasselbe Ziel erreichen, nämlich die Einzelhandelspreise der günstigsten Produkte anzuheben und gleichzeitig die Preise auf dem gesamten Markt zu erhöhen. Wichtig ist, dass die Verwendung einer erheblichen spezifischen Verbrauchsteuer anstelle von Mindestpreis- oder Mindesteinheitspreismaßnahmen es der Regierung ermöglicht, die neuen Steuereinnahmen zu behalten, anstatt dass die Alkoholindustrie und angrenzende Sektoren höhere Gewinne erzielen. Befürworter*innen einer Reform der Verbrauchsteuer sollten alle Möglichkeiten zur Verbesserung der Verbrauchsteuern ausschöpfen, bevor sie sich MP- und MUP-Optionen zuwenden, die weniger effizient und wirksam sind als eine Verbrauchsteuer und danach nur schwer zu verbessern sind, selbst wenn es nur um die Indexierung an die Inflation und/oder das reale Einkommenswachstum geht.

Grundsatz 6
Für alkoholfreie/alkoholarme Produkte gelten im Allgemeinen dieselben strukturellen Empfehlungen (zum Beispiel spezifische Steuer auf den Alkoholgehalt).

Der Schaden dieser Produkte geht nicht vom Ethanol aus, sondern ist hauptsächlich indirekter Natur, beispielsweise indem sie Jugendliche für ähnliche Marken und Produkte mit höherem Alkoholgehalt interessieren. Dieses Problem erfordert in der Regel den Einsatz anderer evidenzbasierter Maßnahmen, die dazu beitragen, die mit alkoholfreien/alkoholarmen Produkten verbundenen Herausforderungen für die öffentliche Gesundheit anzugehen, beispielsweise durch die Beschränkung des Zugangs für Jugendliche oder das Verbot paralleler Marketingstrategien oder bewusster Überschneidungen mit anderen Produktkategorien und deren Besteuerung (zum Beispiel zuckerhaltige Getränke).

Ein Hinweis zu nicht erfasstem Alkohol

Nicht registrierter Alkohol ist ein komplexes und weitgehend länderspezifisches Thema, aber bislang gibt es kaum Anzeichen dafür, dass bei einer Steuererhöhung eine deutliche Substitution von legalem durch nicht registrierten Alkohol stattfindet. Daher sollte diese Sorge die Länder nicht davon abhalten, die Steuern auf legale Produkte zu erhöhen (Rehm et al., 2022). Angesichts der bisherigen Erkenntnisse gehen wir davon aus, dass Steuererhöhungen – selbst wenn es zu einer gewissen Substitution durch nicht registrierte Alkoholprodukte kommt – dennoch positive Auswirkungen auf die Einnahmen haben, den Gesamtkonsum senken und die öffentliche Gesundheit verbessern werden.

Obwohl es Hinweise darauf gibt, dass in einigen (vor allem einkommensschwachen) Ländern erhebliche Mengen an nicht registriertem Alkohol im Umlauf sind, sind diese Märkte in der Regel zweigeteilt – meist zwischen ländlichen und städtischen Gebieten und/oder aufgrund sozioökonomischer Unterschiede. Viele der ländlichen Märkte befinden sich bereits weitgehend außerhalb der bestehenden Steuersysteme, und diese Herausforderungen hängen eher mit der Notwendigkeit nachhaltiger systemischer Reformen zusammen, die breitere Märkte formalisieren. Es gibt auch bewährte Strategien, mit denen der nicht erfasste Konsum durch maßgeschneiderte Maßnahmen und Durchsetzungsstrategien wirksam bekämpft werden kann (Rehm et al., 2022). So haben beispielsweise Kenia und Sierra Leone erfolgreiche Programme zur Rückverfolgung und Nachverfolgung eingeführt, die Kenia zusätzlich mit einem Registrierungssystem für Unternehmen kombiniert hat, die in der Liefer-/Wertschöpfungskette tätig sind (WHO, 2023).

Danksagungen

Die Autor*innen danken den folgenden Teilnehmer*innen an dieser Übung und ihren wertvollen Beiträgen zu diesem Policy Paper: Itziar Belausteguigoitia, Jo Birckmayer, Bert Brys, Osvaldo Candido, Jose Angelo Divino, Philipp Ehrl, Adam Karpati, Norman Maldonado, AJ Montesa, Ceren Ozer, Jeremias Paul, Pedro de Paula, Patrick Petit, Filomeno Sta. Ana III, Chris Smith, Michal Stoklosa, Nicole Vellios, Chonlathon Visaruthvong und Corne van Walbeek.