Beginnt weltweit eine neue Ära der Alkoholpolitik?

Eine Analyse des Globalen Alkohol-Aktionsplans 2022 – 30.
Der Globale Aktionsplan für Alkohol 2022 – 30 (GAAP) stellt einen wichtigen Meilenstein bei der Umsetzung der Politik im Bereich Alkohol und Gesundheit auf globaler Ebene dar. In der Forschungsliteratur wurde dem GAAP jedoch nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt. In dieser Analyse werden der Inhalt und die Aussichten des GAAP mit Schwerpunkt auf der Alkoholindustrie untersucht.

Abstrakt

Es ist klar, warum verstärkte Maßnahmen zum Thema Alkohol und Gesundheit erforderlich sind. Die gesundheitsschädlichen Auswirkungen des Alkohols und der Einfluss der Industrie auf die Politik sind inzwischen klar erkannt. Die Alkoholindustrie wird daher jetzt in erster Linie als Teil des Problems gesehen. In den Aktionsplänen werden Maßnahmen in sechs Bereichen gefordert, wobei den Akteur*innen des Gesundheitswesens eine besondere Rolle zukommt, und die mächtigen Akteur*innen der Industrie werden aufgefordert, schädliche Aktivitäten in allen Bereichen zu unterlassen. Die Grundzüge dessen, was von der Alkoholindustrie erwartet wird, sind nun klar. Es bleibt jedoch unklar, inwieweit die Länder bei der Verabschiedung und Umsetzung evidenzbasierter Maßnahmen weiterhin auf den erbitterten Widerstand der großen Alkoholkonzerne und ihrer Vertreter*innen stoßen werden. Die Regierungen müssen jetzt schnell handeln und es ist unklar, ob die für 2030 gesetzten Ziele erreicht werden können. Sollte die öffentliche Gesundheitspolitik weiterhin versagen, wird dies schwerwiegende Folgen für Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen haben, in denen der Alkoholmarkt wächst. Möglicherweise sind strengere Maßnahmen erforderlich.

Der Globale Alkoholaktionsplan (GAAP), der von der 75. Weltgesundheitsversammlung (WHA) im Jahr 2022 verabschiedet wurde, stellt einen handlungsorientierten Ansatz zur Umkehrung der zunehmenden alkoholbedingten Schäden dar. Es ist zu erwarten, dass die Alkoholindustrie, der es in der Vergangenheit gelungen ist, die Verabschiedung evidenzbasierter Strategien weltweit zu verzögern, die Umsetzung der im Plan enthaltenen Maßnahmen weiterhin in Frage stellen wird. Es ist daher wichtig, den Inhalt des GAAP über die Alkoholindustrie aufmerksam zu verfolgen. Achtzehn Monate später hat die Weltgesundheitsorganisation (WHO) den GAAP noch immer nicht umfassend beworben. In diesem Artikel analysieren die Forscher den Inhalt und die Perspektiven des GAAP aus der Sicht der öffentlichen Gesundheit. Ihr Ziel ist es, die Aufmerksamkeit darauf zu lenken, was genau von den nationalen Regierungen der Welt im Rahmen der WHA vereinbart wurde, was der GAAP über die Alkoholindustrie aussagt und wie die Aussichten für seine Umsetzung im Kontext der vorhandenen Erkenntnisse sind.

Warum Handlungsbedarf im Bereich Alkohol und Gesundheit besteht

Alkohol ist eine weit verbreitete, berauschende und süchtig machende giftige Droge, die jährlich etwa 3 Millionen Todesfälle verursacht. Es ist davon auszugehen, dass sich diese Situation noch verschlimmern wird, wenn nichts unternommen wird, um diesen Trend umzukehren. Alkohol ist die einzige Droge, die nicht durch rechtsverbindliche internationale Verträge kontrolliert wird.

Alkohol ist die einzige Droge, die nicht durch rechtsverbindliche internationale Verträge kontrolliert wird.«

Seit den 1950er Jahren hat die WHO eine wichtige Rolle bei der Entwicklung der wichtigsten wissenschaftlichen Konzepte und Erkenntnisse gespielt, die die gesellschaftlichen Bemühungen zur Bekämpfung des Alkoholkonsums unterstützt haben. In jüngster Zeit hat die WHO versucht, eine explizitere politische Rolle zu entwickeln, da die gesundheitlichen, sozialen und wirtschaftlichen Belastungen weltweit zugenommen haben. In der Globalen Strategie zur Verringerung des schädlichen Alkoholkonsums von 2010 wurden zehn empfohlene Zielbereiche festgelegt, in denen nationale Regierungen evidenzbasierte Maßnahmen ergreifen könnten. Der GAAP wurde formell entwickelt, um die wirksame Umsetzung der bestehenden Globalen Strategie zu gewährleisten, die weiterhin in Kraft ist.

Bei der Bewertung durch die WHO im Jahr 2018 wurde festgestellt, dass beim Schlüsselindikator für die Senkung des Pro-Kopf-Verbrauchs keine Fortschritte erzielt wurden und dass die Anstrengungen im Bereich der öffentlichen Gesundheit verstärkt werden müssen. Ein Beobachter merkte an, dass die Umsetzung durch unklare Zielsetzungen und zu wenig spezifizierte Ziele untergraben wurde. Als Reaktion darauf hat die WHO 2019 die SAFER-Initiative ins Leben gerufen, um die Annahme der kostenwirksamsten, aber am wenigsten wahrscheinlich umgesetzten Maßnahmen auf Bevölkerungsebene zu fördern (das heißt Preisgestaltung, Verfügbarkeit und Vermarktung von Alkohol). Dies stellt einen gezielteren Ansatz dar, der die wichtigsten Interventionen zur Regulierung des Alkoholmarktes deutlicher hervorhebt. Über den Exekutivrat der WHO wurden ebenfalls Schritte unternommen, die schließlich zur Unterstützung des GAAP durch die WHA führten.

Die wichtigsten Aussagen des GAAP

Die WHA hat weltweit eine neue Ära in der Alkoholpolitik eingeläutet, da im Rahmen der Agenda 2030 der Vereinten Nationen (UN) für nachhaltige Entwicklung ehrgeizigere Maßnahmen erforderlich sind. Dies erfordert eine selbstbewusstere Haltung und Sprache als bisher, um Ziele im Bereich Alkohol und öffentliche Gesundheit zu formulieren und voranzutreiben. Mehrere Entwicklungen in der Evidenzbasis erlauben eine stärkere Aussage über die wachsende Belastung der öffentlichen Gesundheit durch alkoholbedingte Schäden, insbesondere in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen (LMIC), über die Wirksamkeit und Kosteneffizienz hochwirksamer alkoholpolitischer Maßnahmen und über die Bemühungen der Alkoholindustrie, sich der Umsetzung von Maßnahmen zu widersetzen. Im GAAP heißt es:

Der Schutz der Gesundheit der Bevölkerung durch die Verhinderung und Verringerung des schädlichen Alkoholkonsums ist eine Priorität der öffentlichen Gesundheit und sollte im Mittelpunkt der Alkoholpolitik und der auf verschiedenen Ebenen durchgeführten Alkoholkontrollmaßnahmen stehen.«
(GAAP, Absatz [S.] 6)

Der Globale Aktionsplan setzt das Ziel, den Pro-Kopf-Verbrauch bis 2030 um 20 % zu senken, sowie weitere Ziele für andere Indikatoren. Dies ist eine Steigerung gegenüber der Reduzierung um 10 % bis 2025, die zuvor im Globalen Rahmen zur Kontrolle nichtübertragbarer Krankheiten von 2013 vereinbart wurde. Es gibt Belege dafür, dass eine Reduzierung des Alkoholkonsums in dieser Größenordnung zu erheblichen Vorteilen bei Herz-Kreislauf-Erkrankungen, Krebs und anderen ursachenspezifischen Formen der Sterblichkeit sowie zu einer deutlichen Verbesserung der Lebenserwartung führen dürfte. Der GAAP schlägt vor, dass bis 2030 70 % der Länder aktiv werden sollten, um die Erschwinglichkeit, Verfügbarkeit und/oder Vermarktung zu verringern. Derzeit ergreifen nur wenige Länder Schritte in allen drei Bereichen.

Der Aktionsplan identifiziert sechs zentrale Aktionsbereiche für die Mitgliedstaaten, das WHO-Sekretariat und internationale Partner, zivilgesellschaftliche Organisationen und die Wissenschaft und schlägt für jeden Bereich spezifische Maßnahmen vor. Für jeden der sechs Bereiche werden spezifische Maßnahmen für die »Wirtschaftsakteure« der Alkoholproduktion und des Alkoholhandels vorgeschlagen (siehe Kasten 1). Es werden klare Erwartungen an das gesundheitsbezogene Verhalten der Branche formuliert, einschließlich mehrerer Aufforderungen, weniger gesundheitsschädliche Aktivitäten zu verstärken und gesundheitsschädliche Aktivitäten zu unterlassen. Dabei ist zu beachten, dass es sich um Aufforderungen handelt, die nicht durch Sanktionen oder Durchsetzungsmechanismen untermauert werden.

Der GAAP schlägt vor, dass die Mitgliedstaaten

sicherzustellen, dass die Entwicklung, Umsetzung und Bewertung alkoholpolitischer Maßnahmen auf den Zielen der öffentlichen Gesundheit und den besten verfügbaren Erkenntnissen beruhen und vor der Einmischung kommerzieller Interessen geschützt sind.«

Darüber hinaus ist das WHO-Sekretariat verpflichtet, zu handeln, um »zeitnah den weit verbreiteten Mythen und Desinformationen über die gesundheitlichen Auswirkungen des Alkoholkonsums und der Alkoholkontrollmaßnahmen entgegenzuwirken.«

Kein gewöhnlicher Interessenvertreter

Die Wirtschaftsakteure im Bereich der Alkoholproduktion und des Alkoholhandels werden nun als ein Akteur betrachtet, der sich von allen anderen unterscheidet und in erster Linie Teil des Problems und nicht Teil der Lösung ist. Einer der operativen Grundsätze des GAAP lautet wie folgt

Die Entwicklung öffentlicher Maßnahmen zur Verringerung des schädlichen Alkoholkonsums sollte im Einklang mit den nationalen Gesetzen vor kommerziellen und anderen Interessen geschützt werden, die die Ziele der öffentlichen Gesundheit beeinträchtigen und untergraben könnten.«
(Seite 35)

Die Gründe hierfür sind in den Absätzen 11 bis 15 des GAAP dargelegt und spiegeln die weltweiten Erfahrungen mit erheblichen Herausforderungen bei der Umsetzung der Globalen Strategie wider, insbesondere den Einfluss mächtiger kommerzieller Interessen auf die politische Entscheidungsfindung. Die Alkoholindustrie ist zunehmend ähnlich strukturiert wie die Tabakindustrie, wobei eine kleine Anzahl von Bier- und Spirituosenunternehmen weltweit dominiert. Zwischen der Tabak- und der Alkoholindustrie bestehen nach wie vor wichtige Verbindungen in Bezug auf Eigentumsverhältnisse und politische Strategien, wie dies seit vielen Jahrzehnten der Fall ist. Wie beim Tabak ist der Widerstand gegen wirksame politische Maßnahmen auf einen »inhärenten Widerspruch zwischen den Interessen der Alkoholproduzenten und der öffentlichen Gesundheit« (Seite 14) zurückzuführen, der heute als »politische Einmischung« durch transnationale Konzerne und kommerzielle Interessen verstanden wird (Seiten 14/15). Eine Studie über die Taktiken der Alkoholindustrie in den Konsultationsprozessen bei der Ausarbeitung des GAAP zeigte, dass die Argumente der Industrie denen auf nationaler Ebene ähnelten. Im Gegensatz zur nationalen Ebene zeigte diese Studie kaum Anzeichen für eine erfolgreiche politische Einflussnahme. Weitere Untersuchungen sind gerechtfertigt.

Die Alkoholindustrie im Dienste der globalen Gesundheit aufspüren

In der Globalen Strategie 2010 wurden die Wirtschaftsakteure aufgefordert, »im Rahmen ihrer Kernaufgaben« zur Verringerung alkoholbedingter Schäden beizutragen. Der GAAP hingegen fordert die Wirtschaftsakteure auf, im Rahmen ihrer Kernaufgaben »stringent« zu handeln. Die Aktivitäten der Alkoholindustrie im Rahmen der Corporate Social Responsibility (CSR), die häufig implizit oder explizit gegen eine evidenzbasierte Alkoholpolitik gerichtet sind, dürften ein Hauptgrund für diese Änderung des Ansatzes sein. Der GAAP impliziert die grundsätzliche Notwendigkeit, die soziale Unternehmensverantwortung im Rahmen der Kernaufgaben neu zu definieren, zum Beispiel durch die Einschränkung der Vermarktung an Minderjährige und die Umgestaltung von Produkten zur Reduzierung des Alkoholgehalts.

Von den vorgeschlagenen Maßnahmen konzentrieren sich die Aktionsbereiche 1, 4 und 6 (siehe Kasten 1) weitgehend auf die soziale Verantwortung der Unternehmen und die politische Einflussnahme. Die Unterstützung der Globalen Strategie 2010 durch die großen Alkoholkonzerne in der Vergangenheit scheint in erster Linie eine PR-Aktion gewesen zu sein, bei der Unklarheiten und Schwächen des Textes ausgenutzt wurden und es an einer sinnvollen Umsetzung in gesundheitliche Vorteile mangelte. Der GAAP bietet in dieser Hinsicht viel weniger Spielraum und sieht andere Mechanismen der Rechenschaftspflicht vor. Die soziale Unternehmensverantwortung der letzten zwei Jahrzehnte, die nichts mit den Kernaufgaben der Alkoholindustrie zu tun hat, ist dafür bekannt, dass sie eine wichtige Rolle bei der Festlegung der politischen Agenda und bei der Stärkung der Lobbyarbeit spielt. Dies sind wichtige Formen der Einflussnahme auf die Politik, die nach dem GAAP nun gestoppt werden sollen, indem die Einhaltung der Regeln in diesem und anderen Verhaltensbereichen überwacht wird.

Es ist legitim, dass Produktions- und Handelsinteressen bei der Politikgestaltung vertreten werden. Der GAAP erkennt jedoch an, dass die Alkoholpolitik angesichts des Ausmaßes der damit verbundenen gesundheitlichen und sozialen Kosten von Überlegungen zur öffentlichen Gesundheit geleitet werden muss. Die Kohärenz der Politik sollte dadurch erreicht werden, dass die Gesundheitsressorts in Zusammenarbeit mit anderen Regierungsressorts die Führung übernehmen. Die vorgeschlagenen Maßnahmen für die Wirtschaftsakteure fordern diese implizit auf, sich an der Überwachung zu beteiligen und explizit gesundheitsrelevante Daten zur Verfügung zu stellen. Die Überwachung ist notwendig, um die Stringenz innerhalb der Kernaufgaben, den Beitrag zur Verringerung des schädlichen Alkoholkonsums und die Verringerung von Aktivitäten, die der öffentlichen Gesundheit schaden, zu bewerten. Einmischungen in alle Aspekte der Alkoholpolitik, die zu Verzögerungen bei der Umsetzung der Globalen Strategie und des GAAP, insbesondere der Strategien mit großer Wirkung, führen, sollten so schnell wie möglich beendet werden. Diese Überlegungen gelten sowohl für die Arbeitsweise einzelner Unternehmen als auch für die Alkoholindustrie als Ganzes.

Die in den Aktionsbereichen 2 und 3 und in geringerem Maße auch in Aktionsbereich 5 (siehe Kasten 1) vorgeschlagenen Maßnahmen beziehen sich auf die Vermarktung von Alkohol. Konkret geht es dabei um Maßnahmen wie das Verbot von Alkoholwerbung für Kinder, die Beseitigung irreführender Informationen, die Verringerung des Alkoholgehalts in bestehenden Produkten, die Berücksichtigung gesundheitlicher Risiken bei der Entwicklung und Vermarktung neuer Produkte und die Bereitstellung gesundheitsrelevanter Informationen auf Anfrage der WHO. Das digitale Marketing stellt eine besondere Herausforderung dar, da es von Natur aus grenzüberschreitend ist und somit Probleme für die nationale Verwaltung aufwirft, die eine internationale Zusammenarbeit erfordern. Der Schwerpunkt des Aktionsplans auf Überwachung und Bewertung spiegelt den handlungsorientierten Charakter des Plans und die Notwendigkeit wider, flexibel zu reagieren, wenn Fortschritte erzielt werden oder nicht. Darüber hinaus sind eine gut geführte Zusammenarbeit mit den Wirtschaftsakteuren und Wachsamkeit gegenüber den raschen Entwicklungen auf dem Markt erforderlich. Die Grundzüge dessen, was die Gesellschaft und die öffentliche Gesundheit von den Wirtschaftsakteuren in dieser Hinsicht erwarten, sind nun klar, und wenn nichts unternommen wird, werden die Alkoholunternehmen den Tabakunternehmen ähnlicher werden, indem sie sich weigern, die an sie gestellten Erwartungen zu erfüllen.

Wo stehen wir jetzt?

Die Grundstruktur der Globalen Strategie 2010 bleibt unverändert, wobei die Entwicklung und Umsetzung der nationalen Alkoholpolitik der wichtigste Ort für Entscheidungen und Maßnahmen ist. Andere Akteur*innen haben nun klar definierte Rollen, um politische Maßnahmen zu unterstützen und zu erleichtern. Dennoch gibt es 18 Monate nach der formellen Verabschiedung durch die Weltgesundheitsversammlung nur wenige Anzeichen dafür, dass der Aktionsplan die Mitgliedstaaten zu größeren politischen Innovationen oder gar zu Aktivitäten anderer Akteur*innen, für die Maßnahmen vorgeschlagen wurden, angeregt hat. Wenn solche Anstrengungen unternommen werden, müssen die Länder mit heftigem Widerstand der großen Alkoholkonzerne und ihrer Vertreter*innen rechnen, es sei denn, der GAAP selbst veranlasst die Industrie, ihre Politikansätze zu ändern. Die Fälle, in denen die Akteur*innen der Alkoholindustrie der Hauptgrund für den Widerstand und die Verzögerung bei der Umsetzung sinnvoller politischer Veränderungen waren, machen deutlich, wie wichtig politische Führung und die Mobilisierung von Akteur*innen der Zivilgesellschaft sind.

Diese Analyse konzentrierte sich hauptsächlich auf eine wichtige Entwicklung auf globaler Ebene und auf die Alkoholindustrie als Haupthindernis für den Fortschritt. Bei der Analyse der Aussichten für die Alkoholpolitik ist es wichtig, die Auswirkungen politischer Interventionen im Laufe der Zeit und die schwierige institutionelle Natur der Alkoholpolitik zu berücksichtigen. Alkohol ist ein kompliziertes politisches Thema, bei dem seit Jahrzehnten Interessenkonflikte zwischen den Ministerien bestehen. Es sind nicht nur viele Ministerien beteiligt, sondern einige sind auch größer und mächtiger als die Gesundheitsbehörden und können im Interesse der Industrie handeln. Dies ist einer der Gründe, warum auf nationaler Ebene nur langsame oder gar keine Fortschritte erzielt wurden. Die Umsetzung des GAAP erfordert daher, dass die Gesundheitsbehörden die Interessen des Gesundheitswesens wesentlich energischer vertreten. Dies ist wichtig, reicht aber nicht aus, um die Spannungen zwischen den Ministerien zu überwinden, die von der Industrie geschürt werden können. Die Regierungen als Ganzes müssen sich zum Handeln entschließen, und zwar rasch, um die von ihnen eingegangenen Verpflichtungen zu erfüllen. Dies erfordert Prioritätensetzung und politische Führung. Es stellt sich die Frage, inwieweit dies gelingen wird, wie lange es dauern wird und ob die Dringlichkeit gegeben sein wird, die zur Erreichung der Ziele für 2030 erforderlich ist.

Wird das Ziel 2030 nicht erreicht, sind Millionen von Menschen durch eine mächtige globalisierte Industrie zum Tode verurteilt.«

Der Kampf der Alkoholindustrie gegen die Interessen der öffentlichen Gesundheit auf nationaler Ebene in der ganzen Welt findet nun in einem neuen Kontext statt. Was auf dem Spiel steht, ist jetzt für alle viel klarer. Das Wesen und die Bedeutung dieses langjährigen Versagens der öffentlichen Gesundheitspolitik und die Gründe dafür werden jetzt besser verstanden. Die Fakten darüber, was getan werden muss, sind seit fast einem halben Jahrhundert bekannt. Alkohol wird jetzt als eine Priorität der öffentlichen Gesundheit angesehen, und es wird als zwingend notwendig erachtet, die sich bietenden Chancen zu nutzen. Es steht mehr auf dem Spiel. Auf globaler Ebene bedeutet das Nichterreichen des Ziels für 2030, dass Millionen von Menschen unnötigerweise zum Tode verurteilt sind, weil das Mandat der Regierungen der Welt, die im Rahmen der WHA zusammenarbeiten, von den Hauptakteuren einer mächtigen globalisierten Industrie missachtet wird.

Der GAAP sollte als Ausgangspunkt für politische Maßnahmen und nicht als detaillierte Anleitung zur Erreichung eines Endziels betrachtet werden. Das Ausbleiben von Fortschritten wäre insbesondere für die LMICs, in denen der Alkoholmarkt expandiert, fatal. Diese Länder sind anfälliger, da es ihnen an Gesundheits- und anderen wichtigen Ressourcen mangelt, um das Problem anzugehen. Der GAAP und die Fortschritte bei der Bekämpfung der alkoholbedingten Gesundheitsschäden verdienen daher eine viel breitere Aufmerksamkeit. Die Akteur*innen im Bereich der öffentlichen Gesundheit müssen sorgfältig prüfen, wie sie den Rahmen des Mandats der WHA nutzen können, um wesentliche Fortschritte im Bereich Alkohol und öffentliche Gesundheit zu erzielen.

Der Fortschritt hängt von der Investition der entsprechenden Mittel ab, ohne die es unklug wäre, große Fortschritte zu erwarten. Dies ist vielleicht der schwächste Aspekt des GAAP. Das Fehlen einer hochrangigen Unterstützung, die ein weit verbreitetes Verständnis für die Notwendigkeit von Maßnahmen schafft, deutet bereits darauf hin, dass die ehrgeizigen Ziele möglicherweise nicht erreicht werden. Das darf nicht passieren. Schwierige Fragen, ob und wie das Verursacherprinzip in diesem Bereich angewendet werden kann, müssen noch beantwortet werden. Innovative Finanzierungsmechanismen müssen dringend entwickelt werden. Der GAAP-Ansatz kann weiterentwickelt werden, wenn er funktioniert, und das hängt nicht zuletzt davon ab, was wir im Gesundheitswesen tun. Wenn er nicht funktioniert, wird der Druck für stärkere Maßnahmen schnell wachsen, vielleicht schon bei der Zwischenbewertung im Jahr 2025, und es wird wichtig sein, dass die internationale Forschungsgemeinschaft genau beobachtet, was als Nächstes geschieht oder nicht geschieht, insbesondere auf nationaler Ebene.