Mindestpreise in Schottland: ein Erfolg?

In diesem Blog analysiert Dr. Peter Rice, Präsident der European Alcohol Policy Alliance und Vorsitzender des Institute of Alcohol Studies, den Abschlussbericht von Public Health Scotland, in dem die Auswirkungen von Mindestpreisen pro Einheit in Schottland bewertet werden.

Im Juni legte Public Health Scotland (PHS) einen Bericht vor, der 40 Veröffentlichungen – einige im Auftrag von PHS, andere nicht – über die Auswirkungen von Mindestpreisen zusammenfasst. Es wird erwartet, dass dieser Bericht einen wichtigen Beitrag zu dem Bericht leisten wird, den die Regierung dem Parlament bis Mai 2024 vorlegen muss, wenn eine Entscheidung über die Beibehaltung der Politik getroffen wird.

Das Gesetz über Mindestpreise wird daran gemessen werden müssen, ob es dazu beigetragen hat, alkoholbedingte Schäden in Schottland zu verringern, und ob diese Verringerung groß genug war, um die negativen Auswirkungen auf Einzelpersonen, Gemeinden und Unternehmen zu rechtfertigen. Die Befürworter*innen von Mindestpreisen erwarten nicht, dass Alkoholprobleme aus den Gemeinden verschwinden, aber haben Mindestpreise die Dinge in die richtige Richtung gelenkt?

Ein Aufruf zum Handeln

Die Scottish Health Action on Alcohol Problems (SHAAP), zu deren Mitbegründern ich gehöre, forderte 2007 angesichts der zunehmenden alkoholbedingten Gesundheitsschäden Maßnahmen in Bezug auf den Alkoholpreis, insbesondere die Einführung eines Mindestpreises. Die Zahl der direkt alkoholbedingten Todesfälle in Schottland war von etwa 600 pro Jahr Anfang der 1990er Jahre auf über 1.500 pro Jahr gestiegen, als SHAAP Maßnahmen forderte. Epidemiologische Untersuchungen zeigten, dass der Anstieg der Todesfälle, insbesondere bei Männern, in den untersten 20 % der Einkommensgruppen zu verzeichnen war. Kliniker*innen stellten Veränderungen im Konsumverhalten fest, da starke Konsument*innen zunehmend zu Hause statt in Pubs tranken und Whisky und starkes Lagerbier durch billigere Produkte ersetzt wurden, insbesondere durch Wodka, dessen Produktionskosten niedrig sind, und starken Apfelwein, der im Vereinigten Königreich sehr niedrig besteuert wird.

Obwohl starke Alkoholkonsument*innen ein erhöhtes Risiko für viele Krankheiten wie Krebs, Suizid und Schlaganfall haben, ist der klarste Indikator für die Entwicklung der alkoholbedingten Todesfälle die Zahl der Todesursachen, bei denen Alkohol mit hoher Wahrscheinlichkeit der Hauptfaktor ist. In Schottland sind etwa zwei Drittel dieser Todesfälle, die jetzt als alkoholbedingte Todesfälle bezeichnet werden, auf Lebererkrankungen zurückzuführen.

Mindestpreise und die Gesundheit in Schottland

Viele Menschen mit alkoholbedingten Lebererkrankungen, einschließlich derer, die an dieser Krankheit sterben, sind nicht schwer alkoholabhängig. Wie bei vielen Krankheiten ist auch bei der alkoholbedingten Lebererkrankung eine Kombination aus genetischen und Umweltfaktoren die Ursache. Einige Menschen sind sehr viel anfälliger für die Auswirkungen von Alkohol auf die Leber als andere, und einige der am stärksten abhängigen Alkoholkonsument*innen, die auch an einer Reihe anderer Krankheiten leiden können, zeigen keine Symptome einer Lebererkrankung. Für sie besteht das Risiko eines vorzeitigen Todes, aber die Todesursache erfüllt möglicherweise nicht die Kriterien, um in den Zahlen zur alkoholbedingten Mortalität aufzutauchen. Alkoholbedingte Todesfälle und Alkoholabhängigkeit sind also nicht so eng miteinander verknüpft, wie man vielleicht erwarten würde.

Aus diesen Gründen waren die Kliniker*innen, die sich für die Mindestpreise einsetzten, stark motiviert durch die nachgewiesene Zunahme der Todesfälle durch alkoholbedingte Lebererkrankungen. Eine der beabsichtigten Auswirkungen war die Verringerung des Alkoholkonsums bei denjenigen, die am stärksten gefährdet sind, plötzlich eine schwere Lebererkrankung zu entwickeln. Es liegt in der Natur der Sache, dass viele Menschen, die an der Schwelle zum Leberversagen stehen, sich dessen nicht bewusst sind, und man hoffte, dass die Mindestpreise sie auf sichereren Boden zurückbringen würden, vielleicht ohne dass sie es merken.

Ein Grund für die Konzentration auf die Gesundheitsindikatoren Todesfälle und Krankenhauseinweisungen ist die Schwierigkeit, die sozialen Schäden des Alkoholkonsums zu erfassen. Die Strafjustiz erhebt keine systematischen Daten, und die Art und Weise, wie die Polizei auf alkoholbedingte Straftaten reagiert und diese erfasst, hängt beispielsweise von der lokalen Politik ab, die sich ändern kann. Gleiches gilt für die Auswirkungen von Alkohol auf das Familienleben und die Beschäftigung. Andere Gesundheitsmaßnahmen, wie die Zahl der Hilfesuchenden und die Verschreibung von Medikamenten, werden durch die Erbringung von Dienstleistungen beeinflusst und sind keine guten Messgrößen für den Schaden auf Bevölkerungsebene.

Haben die Mindestpreise also ihre Ziele erreicht?

Die Schlussfolgerungen des Berichts von Public Health Scotland bejahen diese Frage größtenteils. Die rein alkoholbedingten Todesfälle, vor allem aufgrund von Lebererkrankungen, gingen 2019, im ersten vollen Jahr mit Mindestpreisen, um 10 % zurück, und in Schottland war der Anstieg der alkoholbedingten Todesfälle während der COVID-19-Pandemie geringer als in anderen Ländern, was Public Health Scotland zu der Schlussfolgerung veranlasste, dass die Mindestpreise die Zahl der direkten alkoholbedingten Todesfälle in Schottland um mehr als 150 pro Jahr gesenkt haben.

2021/22 verzeichnete Schottland die niedrigste Rate alkoholbedingter Krankenhauseinweisungen seit 25 Jahren. Die COVID-Pandemie wird sich auf die Bettenbelegung ausgewirkt haben, aber zwischen der Einführung der Mindestpreise und dem Beginn der Pandemie verzeichnete Glasgow, die größte und am stärksten benachteiligte Stadt Schottlands, die niedrigste Rate an Krankenhauseinweisungen wegen Lebererkrankungen seit 20 Jahren.

Der Rückgang der Todesfälle und Krankenhauseinweisungen war bei Männern und Personen mit niedrigem Einkommen am stärksten, was Mindestpreise zu einem wichtigen Hebel zur Bekämpfung von Ungleichheiten macht. Der Rückgang der Alkoholverkäufe fand im Einzelhandel statt, wo der Absatzrückgang bei Apfel- und Birnenwein mit 20 % und bei Spirituosen am größten war, so dass die Mindestpreise die Alkoholkategorien betrafen, die von den stärksten Konsument*innen bevorzugt werden, wie dies von der Politik beabsichtigt war. Die Analyse der Marktforschungsdaten ergab das gleiche Muster. Die harten Zahlen zeigen, dass die Mindestpreise so funktioniert haben, wie von den Modellforscher*innenn vorhergesagt und von den Praktiker*innen erhofft.

Die Forschung wurde im Rahmen eines Qualitätskontrollverfahrens von PHS und separat vom Evidence for Policy and Practice Implementation (EPPI) Centre am University College London bewertet. Selbst langjährige Gegner von Mindestpreisen wie das marktwirtschaftlich orientierte Institute of Economic Affairs, das sich generell gegen Alkoholregulierung ausspricht, erkennen Umfang und Qualität des Bewertungsverfahrens an.

Haben die Mindestpreise irgendwelche negativen Auswirkungen gehabt?

Bei der Durchsicht der von Public Health Scotland durchgeführten Studien fällt auf, dass die Studien, die sich mit Mortalität und Krankenhauseinweisungen befassen, positive Ergebnisse zeigen, während die qualitativen Studien, die sich mit Verbraucher*innen und Fachkräften befassen, eher negative Wahrnehmungen zeigen, selbst wenn die Forscher*innen die Teilnehmer*innen bitten, die Auswirkungen von Mindestpreisen auf sich selbst und andere zu antizipieren. Vielleicht ist es nicht überraschend, dass die Menschen, einschließlich der Fachleute, sich der potenziellen Probleme bewusster sind. Diejenigen, die sich in Schwierigkeiten befinden, werden diejenigen, die mit ihnen zu tun haben, persönlich und beruflich mehr beschäftigen als diejenigen, denen es besser geht. Während einige Hilfesuchende die Befürchtung äußerten, dass Mindestpreise zu einer Verschlechterung ihrer Ernährung führen würden, da sie ihre Ausgaben für Lebensmittel einschränken würden, zitiert Public Health Scotland Studien über das Kaufverhalten von Haushalten, die zeigen, dass die einzige signifikante Veränderung in der Ernährung nach der Einführung von Mindestpreisen eine positive Reduzierung des Zuckergehalts in alkoholischen Getränken war.

Es gibt Menschen, die trotz der besten Präventionsbemühungen weiterhin mit Alkohol zu kämpfen haben werden. Zwar gibt es gute Gründe für die Annahme, dass die Abschaffung des billigen Alkohols mit der Zeit die Zahl der Menschen, die in eine schwere Abhängigkeit geraten, und den Alkoholkonsum verringern wird, doch kurzfristig sollte die Priorität für abhängige Alkoholkonsument*innen darin bestehen, die erheblichen Lücken in der Betreuung und Behandlung zu schließen.

Wie geht es weiter mit den Mindestpreisen?

Das 2012 vom schottischen Parlament verabschiedete Gesetz zur Einführung eines Mindestpreises je Maßeinheit für Alkohol sah vor, dass das Parlament sechs Jahre nach Einführung des Mindestpreises aktiv über die Fortführung der Maßnahme entscheiden muss. Diese so genannte »Sunset Clause« war im britischen Recht ungewöhnlich. Die Verpflichtung zur Überprüfung der Maßnahme wurde von den Befürworter*innen des Mindestpreises pro Einheit begrüßt, wie zum Beispiel von Scottish Health Action on Alcohol Problems (SHAAP) und Alcohol Focus Scotland, die beide Mitglieder der Alcohol Health Alliance (UK) sind. Entscheidend ist, dass die Sunset-Klausel auch vom Obersten Gerichtshof des Vereinigten Königreichs positiv bewertet wurde. Der Oberste Gerichtshof beendete die fünfjährige Anfechtung durch die Scotch Whisky Association und ihre europäischen Verbündeten mit seinem Urteil vom November 2017, in dem er die Mindestpreise als angemessene und verhältnismäßige Maßnahme zur Verringerung alkoholbedingter Schäden in Schottland bezeichnete. In seinem Urteil bezeichnete der Gerichtshof die Sunset-Klausel als »wesentlichen Faktor« für seine Entscheidung.

Das schottische Parlament wird bis Mai 2024 über die Zukunft des Mindestpreises je Maßeinheit entscheiden. Teil dieser Entscheidung wird die künftige Höhe des Preises sein, der erforderlich ist, um die vom Parlament angestrebte Verringerung alkoholbedingter Schäden zu erreichen. Die Mindestpreise müssen sich daran messen lassen, ob die Politik die Gesundheit und das Wohlergehen der Bevölkerung in die richtige Richtung lenkt, insbesondere durch den Abbau von Ungleichheiten, und ob der Nutzen die Kosten rechtfertigt. Bisherige Untersuchungen deuten darauf hin, dass die Politik erfolgreich war.

Verfasst von Dr. Peter Rice, Präsident der European Alcohol Policy Alliance und Vorsitzender des Institute of Alcohol Studies.